Zaciskanie pasa, które podnosi dług
Cięcia inwestycji publicznych, prezentowane jako droga do niższego długu, ostatecznie podnoszą go w relacji do PKB i zwiększają deficyt sektora finansów publicznych
W skrócie
- Cięcia inwestycji nie redukują długu, ale go zwiększają. Trzy roczne redukcje inwestycji publicznych o 1 punkt procentowy PKB w latach 2028–2030 podnoszą dług w relacji do PKB w 2036 roku o 1,6 do 7,0 pkt proc. względem scenariusza, w którym do cięć by nie doszło.
- Poprawa salda budżetowego jest ograniczona w czasie. Po uwzględnieniu reakcji gospodarki i działania automatycznych stabilizatorów, saldo pierwotne jest gorsze niż w scenariuszu bez cięć od 2031 roku. Z nominalnych 3 punktów procentowych PKB oszczędności z trzech cięć, pozostaje ok. 2 punkty efektu bezpośredniego.
- Efekty nie wygasają po roku. Skumulowana reakcja PKB pozostaje dodatnia przez cały ośmioletni horyzont projekcji. Jest to zgodne z hipotezą histerezy, czyli trwałego wpływu przejściowego spadku popytu na potencjał rozwojowy gospodarki.
- Mechanizm dotyczy również dostosowań niebędących formalnie ogłaszanymi cięciami. Wydłużanie harmonogramów i ograniczanie rocznych nakładów na programy wieloletnie (Centralny Port Komunikacyjny, program energetyki jądrowej) ma dla ścieżki długu ten sam skutek co jawna redukcja.
- Rozbieżność wynika z założeń przyjętych w metodologii unijnej. Komisja Europejska zakłada, że redukcja inwestycji publicznych ogranicza PKB w mniejszym zakresie niż wskazują dane historyczne. Ponadto, ta sama wartość mnożnika (0,6) jest stosowana niezależnie od struktury gospodarczej kraju. Szacunki uwzględniające trwałość efektu i zróżnicowanie międzykrajowe wskazują dla Polski na skumulowaną po ośmiu latach wartość mnożnika na poziomie 2,6–2,9.
- Wniosek dla polityki fiskalnej. W warunkach procedury nadmiernego deficytu i ścieżki wydatków netto inwestycje publiczne bywają traktowane jako instrument najłatwiejszy do dostosowania. Nasze wyniki wskazują, że to podejście nie jest skuteczne w kontekście obniżania długu publicznego w relacji do PKB.
Polska podlega procedurze nadmiernego deficytu od lipca 2024 roku. Oznacza to rozliczanie kolejnych polskich budżetów ze średniookresowej ścieżki wydatków netto, uzgodnionej z Komisją Europejską i Radą UE. Odchylenie od tej ścieżki może uruchomić rekomendacje Rady, wzmocniony monitoring i potencjalne ograniczenie dostępu do unijnych funduszy spójności.
Presja ta stanie się szczególnie silna po wyborach parlamentarnych w 2027 roku. Prognozy rosnącego długu mogą dla jednych ugrupowań stanowić argument uzasadniający konsolidację finansów publicznych, a dla innych praktyczne ograniczenie przestrzeni fiskalnej. W obu przypadkach powróci pytanie o sposób dostosowania budżetowego.
W praktyce inwestycje publiczne okazują się instrumentem najbardziej podatnym na korektę. Decyzja o przesunięciu projektu w czasie wymaga jednego rozstrzygnięcia budżetowego, a jej koszty polityczne rozkładają się na wiele lat, w przeciwieństwie do zmian w podatkach, transferach czy wynagrodzeniach, które mają bezpośrednich i dobrze zorganizowanych odbiorców. Programy wieloletnie, takie jak energetyka jądrowa czy Centralny Port Komunikacyjny, mogą przy tym formalnie zachowywać ciągłość w dokumentach strategicznych, mimo że ich harmonogramy i roczne nakłady są korygowane w dół.
Zakres i metoda analizy
Reakcja gospodarek 27 krajów Unii Europejskiej na zmiany inwestycji publicznych w latach 2004–2025 pokazuje, jak silnie i długo PKB odpowiada na taki impuls fiskalny. Metoda projekcji lokalnych (local projections) szacuje dynamiczną odpowiedź gospodarki na szok fiskalny w kolejnych latach po jego wystąpieniu, licząc reakcję na każdy rok osobno wprost z danych, a nie wyprowadzając całą ścieżkę odpowiedzi z jednego, z góry oszacowanego systemu równań, jak w modelu wektorowej autoregresji (VAR). W tym kontekście ma to znaczenie, bo reakcja PKB na zmianę inwestycji publicznych bywa nieregularna w czasie (Wykres 1), a projekcje lokalne, w przeciwieństwie do VAR, nie wymuszają na niej z góry ustalonego, gładkiego kształtu.
Ocena Polski na tle tej reakcji panelowej uwzględnia dwie charakterystyki strukturalne odróżniające ją od przeciętnego kraju UE: importochłonność inwestycji oraz pozycję płynnościową gospodarstw domowych.
Scenariusz porównawczy obejmuje trzy roczne redukcje inwestycji publicznych, każda o 1 punkt procentowy PKB, w latach 2028, 2029 i 2030, nałożone na ścieżkę bazową Komisji Europejskiej (Debt Sustainability Monitor 2025), w której relacja długu do PKB rośnie z 55,1 proc. w 2024 roku do 106,8 proc. w 2036 roku. Dwie odrębne metody rachunku długu przekładają skutki tego scenariusza na dwie serie danych widoczne na wykresie 1.
Wykres 1. Relacja długu do PKB po cięciach pozostaje wyższa niż w scenariuszu bazowym w całym horyzoncie projekcji
Różnice w relacji długu do PKB między scenariuszem z cięciami a scenariuszem bazowym, w punktach procentowych PKB, dla każdego roku 2028–2036. Pasma wokół linii odzwierciedlają rozstrzał wyników między trzema głównymi wariantami dla Polski: dwiema charakterystykami strukturalnymi ocenianymi osobno oraz obiema ocenianymi łącznie.
Jak czytać ten wykres. Wartość zero na osi pionowej oznacza brak różnicy między scenariuszem z cięciami i scenariuszem bazowym; wartość dodatnia oznacza, że relacja długu do PKB po cięciach jest wyższa niż w scenariuszu bazowym. Linia granatowa („instytucjonalne równanie długu”) odpowiada metodzie rachunkowej stosowanej przez Komisję Europejską: uwzględnia saldo pierwotne, wpływ różnicy między stopą procentową a tempem wzrostu PKB na istniejący dług oraz korekty stanowo-przepływowe (z tą różnicą, że wprowadzono do niej oszacowaną, nie założoną, reakcję PKB). Linia pomarańczowa („bezpośrednia ścieżka długu do PKB”) to relacja długu do PKB oszacowana wprost z danych historycznych, bez pośredniczącego równania księgowego. Obie metody, mimo różnicy w skali, prowadzą do tego samego wniosku kierunkowego: różnica pozostaje dodatnia przez cały okres 2028–2036, sięgając średnio +5,3 pkt proc. (metoda instytucjonalna) i +2,3 pkt proc. (metoda bezpośrednia) w 2036 roku.
Skąd bierze się ta różnica: o sile mnożnika fiskalnego
U podstaw różnicy między prognozą Komisji Europejskiej a wynikami niniejszej analizy leży jeden parametr: mnożnik fiskalny, określający, o ile zmienia się produkt krajowy brutto w odpowiedzi na zmianę wydatków publicznych o jednostkę. W metodologii Debt Sustainability Monitor Komisja przyjmuje wspólny dla wszystkich państw członkowskich i wszystkich kategorii wydatków mnożnik na poziomie 0,6, ograniczony do roku, w którym następuje zmiana salda strukturalnego budżetu, przy założeniu niezmienionego potencjalnego tempa wzrostu. Ujednolicenie to ułatwia porównywalność ocen między państwami członkowskimi i stanowi jawnie opisany, świadomy wybór metodologiczny Komisji, a nie przeoczenie.
Reakcja PKB na zmianę o 1 złoty wydatków na inwestycje publiczne: wartość przyjęta w unijnym nadzorze fiskalnym wobec oszacowania uzyskanego z danych historycznych 27 krajów UE, skumulowanego po ośmiu latach.
Oszacowana w naszej analizie reakcja PKB na zmianę inwestycji publicznych (w odróżnieniu od zmiany wydatków ogółem, która obejmuje również konsumpcję publiczną, transfery i wynagrodzenia) jest istotnie wyższa i znacznie bardziej trwała. Skumulowany po ośmiu latach mnożnik odpowiada wartości rzędu 2,6–2,9. Zbliżone obserwacje odnotowano wcześniej w literaturze przedmiotu: epizody konsolidacji fiskalnej w Europie po 2008 roku wiązały się z systematycznymi błędami prognoz wzrostu, wskazującymi na niedoszacowanie mnożników (Blanchard i Leigh, 2013); konsolidacje fiskalne bywają związane z trwałym, a nie przejściowym, obniżeniem PKB (Fatás i Summers, 2018); a w analizach prowadzonych w ramach zreformowanych unijnych reguł fiskalnych relacje długu okazują się systematycznie wyższe od zakładanych, gdy negatywne efekty wzrostowe konsolidacji są niedoszacowane (Heimberger i inni, 2024). Wyniki naszej analizy wskazują, że mechanizm ten ma zastosowanie również do inwestycji publicznych w warunkach polskich.
Mechanizm: od redukcji inwestycji do wyższego długu
Ścieżka od decyzji o redukcji inwestycji do jej skutku dla salda budżetu przebiega w czterech krokach, przedstawionych poniżej.
Ścieżka transmisji: od decyzji budżetowej do skutku dla salda sektora finansów publicznych.
Równolegle działa efekt mianownika: relacja długu do PKB jest ilorazem, w którym licznikiem jest zadłużenie, a mianownikiem Produkt Krajowy Brutto. Redukcja PKB podnosi tę relację nawet bez zaciągnięcia dodatkowego długu, poprzez samo skurczenie się mianownika.
Efekt mianownika: obniżenie PKB podnosi relację długu do PKB niezależnie od zmian w zadłużeniu.
Wykres 2. Saldo pierwotne i PKB w scenariuszu z cięciami
Panel (a): zmiana salda pierwotnego budżetu względem scenariusza bazowego, w punktach procentowych PKB. Panel (b): PKB w scenariuszu z cięciami względem scenariusza bazowego, w procentach.
Jak czytać ten wykres. W panelu (a) linia granatowa („efekt bezpośredni działania”) przedstawia poprawę salda wynikającą z samego niewydania środków, bez uwzględnienia reakcji gospodarki. Saldo pierwotne (czyli saldo bez płatności odsetkowych od długu) poprawia się względem scenariusza bazowego o niemal 3 pkt proc. PKB w 2030 roku, gdy kumulują się trzy kolejne roczne redukcje, po czym ustala się na poziomie ok. 2 punktów. Linia czerwona („saldo netto z reakcją gospodarki”) to ta sama „poprawa” po doliczeniu efektu automatycznych stabilizatorów, czyli spadku wpływów podatkowych i wzrostu wydatków socjalnych wynikających z niższego PKB: zaczyna się blisko zera, a od 2031 roku jest ujemna. Saldo pierwotne jest gorsze, niż gdyby do cięć nie doszło. Panel (b) wyjaśnia, skąd bierze się ta rozbieżność: PKB w scenariuszu z cięciami pozostaje trwale niższe niż w scenariuszu bazowym, sięgając ok. 6 procent różnicy w 2031 roku i wciąż ok. 5 procent w 2036 roku. Zacieniowany obszar pod krzywą odpowiada skumulowanej, nieodrobionej stracie produktu.
Trwałość tej reakcji odpowiada mechanizmowi opisywanemu w literaturze jako histereza: przejściowy spadek popytu pozostawia trwały ślad w zdolnościach wytwórczych gospodarki, między innymi poprzez wstrzymanie inwestycji prywatnych oraz wydłużenie okresów bezrobocia wiążące się z utratą kwalifikacji zawodowych (DeLong i Summers, 2012; Fatás i Summers, 2018; Gechert, Horn i Paetz, 2019).
Implikacje dla polityki fiskalnej
Powyższe wyniki nie wymagają uznania, że obniżanie relacji długu do PKB stanowi cel samoistny polityki gospodarczej. Wskazują jednak, że redukcja inwestycji publicznych – instrument, którym najczęściej motywuje się obniżanie zadłużenia – tego celu nie realizuje. Z tego wynikają cztery wnioski praktyczne:
- Redukcje inwestycji publicznych nie powinny być prezentowane jako trwała oszczędność budżetowa. Trzy lata po ich wprowadzeniu saldo pierwotne w naszych szacunkach jest gorsze niż w scenariuszu bez cięć, a według obu rachunków relacja długu do PKB jest średnio wyższa niż w scenariuszu bazowym w każdym roku 2028–2036.
- Rozwiązaniem może być zróżnicowanie mnożnika fiskalnego przyjmowanego w unijnym nadzorze fiskalnym. Jednolity mnożnik, wspólny dla wszystkich kategorii wydatków, nie oddaje różnic w dynamice między inwestycjami publicznymi a innymi pozycjami budżetu, które dokumentuje literatura przedmiotu.
- Konstrukcja ścieżki wydatków netto powinna uwzględniać ochronę inwestycji publicznych, niezależnie od kierunku politycznego rządu po wyborach 2027 roku. Architektura nadzoru fiskalnego pozostanie wiążąca bez względu na to, kto sprawuje władzę.
- Dostosowania „ciche”, czyli przesunięcia harmonogramów i ograniczenia rocznych nakładów na programy wieloletnie, trzeba monitorować na równi z dostosowaniami jawnymi, ponieważ ich skutek dla ścieżki długu jest analogiczny.
Katarzyna Szwarc, Dominik Kaczmarski, Polska Sieć Ekonomii
Podstawa merytoryczna
Szacunki i metodologia przedstawione w niniejszym komentarzu pochodzą z: D. Kaczmarski (2026), „Self-Defeating Public Investment Cuts: Evidence from Poland under EU Fiscal Surveillance”, working paper.
Ograniczenia metodologiczne
Szacunki pochodzą z panelu 27 krajów UE, nie z odrębnego szeregu czasowego dla Polski; horyzont analizy obejmuje osiem lat od zaistnienia szoku i, jak każda estymacja ekonometryczna, obarczony jest niepewnością statystyczną. Wnioski odnoszą się do zmian inwestycji publicznych — ich rozszerzenie na inne instrumenty dostosowania fiskalnego (podatki, transfery, wynagrodzenia) wymagałoby odrębnych oszacowań
Bibliografia
Blanchard, O. i Leigh, D. (2013). Growth forecast errors and fiscal multipliers. American Economic Review: Papers and Proceedings, 103(3), 117–120.
DeLong, J. B. i Summers, L. H. (2012). Fiscal policy in a depressed economy. Brookings Papers on Economic Activity, Spring, 233–297.
European Commission (2026). Debt Sustainability Monitor 2025. European Economy Institutional Paper 332. Directorate-General for Economic and Financial Affairs.
Fatás, A. i Summers, L. H. (2018). The permanent effects of fiscal consolidations. Journal of International Economics, 112, 238–250.
Gechert, S., Horn, G. i Paetz, C. (2019). Long-term effects of fiscal stimulus and austerity in Europe. Oxford Bulletin of Economics and Statistics, 81(3), 647–666.
Heimberger, P., Welslau, L., Schütz, B., Gechert, S., Guarascio, D. i Zezza, F. (2024). Debt sustainability analysis in reformed EU fiscal rules: the effect of fiscal consolidation on growth and public debt ratios. Intereconomics, 59(5), 276–283.